董红霞  乔飞

    重庆市计量质量检测研究院 重庆 渝北 401123

    《摘要》近几十年来，由缺陷产品所引发的安全问题频频出现，不仅危及消费者的人身、财产安全，还严重扰乱了市场经济秩序，于是缺陷产品的管理日益引起消费者的高度关注。文章在分析目前我国缺陷产品召回管理工作存在主要问题的同时，也相对应地提出优化建议，期望我国的召回管理工作不断完善、优化，切实维护消费者的合法权益。

    1、缺陷产品召回综述

    召回是责任主体如生产企业通过更换、维修等方式对缺陷产品消除缺陷的一项活动，是切实维护消费者合法权益的重要举措。美国于1966年出台了《国家交通与机动车安全法》，是最早实行召回制度的国家。随后，召回产品的类别也由汽车逐步扩展到一般消费品、食品等诸多领域。澳大利亚、加拿大等国家也相继建立并完善了自己的召回制度。经过多年的发展，这些发达国家的召回制度已基本成熟。

    2004年，由原国家质量监督检验检疫总局、发改委、商务部和海关总署联合发布的《缺陷汽车产品召回管理规定》是我国第一部关于产品召回的部门规章，对于我国的缺陷产品召回工作具有里程碑式的意义。此后，我国又对召回制度体系不断完善和优化，先后出台了《儿童玩具召回管理规定》《缺陷消费品召回管理办法》等相关法律法规及配套性文件。这些法律法规及配套性文件不仅为召回工作提供了强有力的法理依据，还对召回工作进行了规范和指导。与此同时，我国以设立地方缺陷产品管理中心等形式进一步加强了召回工作队伍，在人力和机构等方面进行了保障。

    虽然我国的缺陷产品管理工作起步晚、起点低，但经过多年的努力和探索，仍取得了长足的发展和进步，不仅对规范市场经济行为产生了巨大影响，也维护了消费者的人身、财产安全，同时，也推动了企业的质量提升。

    2、目前我国缺陷产品召回管理工作存在的主要问题

    虽然我国的召回工作开展的如火如荼，取得了可喜成绩，但缺陷产品召回管理工作是系统性工程，需要全社会参与，再加上受我国召回管理工作起步晚、起点低、经济结构发展不均衡等各种因素的影响，目前召回管理工作仍存在诸多问题。具体如下：

    2.1全社会的召回认知有待进一步提高

    缺陷产品召回管理工作需要全员参与，需要得到整个社会的理解、接纳和支持。只有营造良好的社会环境，才能使该项工作更好地开展下去。而实际上，目前全社会的召回认知仍相对低下，在一定程度上制约了召回工作的顺利开展，急需普及和推广。具体表现如下：

    2.1.1广大消费者对召回缺乏必要的了解

    通过在网上进行的调研可以看出，很多消费者简单地认为召回就是质量不好，并会逐步形成消极舆论。受此影响，部分消费者在后续的消费行为中也会对该产品，甚至是该企业进行隐形抵制，给企业和品牌造成极大的经济损失。然而，却没有意识到厂家的行为是为了消除安全隐患、维护消费者的合法权益，是承担责任的行为。这无疑打击了企业的召回积极性。还有很多消费者甚至都没有召回的概念，这就导致消费者的参与度不够，不能及时将第一手的缺陷信息传递给召回管理部门，进而导致后续的调查、取证困难重重。

图 1 典型的错误召回认知

    2.1.2部分媒体对召回行为不能正面引导

    媒体主导着社会的舆论走向，尤其是进入自媒体时代以来，媒体以丰富多彩的形式走进人们的生活，在潜移默化中影响着人们的价值观念、是非判断。于是，正面、积极的引导就显得很重要，尤其是在生产企业的社会责任和消费者的召回认知方面，更需要持续引导。但部分媒体对召回认识不足，产生误解，或为了达到一定的经济目的，对召回行为进行了片面宣传，不仅以不正当的方式打击了生产企业，还在社会上形成消极舆论，对人们进行了错误引导。

    2.1..3生产企业召回认知薄弱

    鉴于生产厂家全面参与了产品的设计、制造、售后等环节，对产品的性能、尺寸、工艺等较了解。而召回的本质就是消除缺陷，因此，生产厂家作为责任主体，在整个召回活动中扮演着极其重要的角色。但目前，很多企业尤其是中小企业召回认知薄弱，片面地认为召回就是产品回购，对企业来说是巨大的经济负担。再加上上述01和02所述的不成熟社会舆论环境的影响，导致企业始终在成本、品牌效应等方面有所顾忌，召回积极性不是很高。

    2.2缺陷信息有待进一步整合

    有效缺陷信息作为召回工作的输入，是整个召回工作的基础。作为召回管理机构，首要任务就是了解和跟进各类缺陷信息，尤其是第一手信息。而目前，缺陷信息的共享仍有待全面整合，主要体现在：

    2.2.1召回管理机构与关联单位的信息共享有待完善

    类如商超、学校、医院等单位，与消费者的接触最为直接，在收集由疑似缺陷产品带来的质量纠纷及伤害案例等信息方面有无与伦比的优势和很重要的参考价值，但由于召回管理机构与这些单位之间的信息共享尚未完全建立，导致第一手的缺陷信息不能及时、准确地传达到召回管理机构，进而导致召回活动不能及时启动。

    2.2.2不同区域之间未建立起长期有效的信息共享机制

    截至目前，区域之间长期有效的信息共享机制尚未完全建立，导致质量投诉、监督抽查等信息的传递受到地域限制，存在产品流通，信息不流通的情形。此外，国外缺陷信息、机动车缺陷信息等板块的信息因为有相对固定的专业门类网站，信息来源相对稳定，但各个区域之间分别进行收集及分析，也导致了一些重复性的工作。

图 2 区域间信息流的收集及分析存在重叠

    2.3召回管理团队及配套资源有待进一步统筹

    根据实际情况对有限的召回管理团队及配套资源进行统筹，优化配置，可以极大地推动召回工作的开展。但受我国经济发展水平不均衡的制约、召回工作起步晚等诸多因素的影响，现有的召回管理团队及配套资源有待进一步统筹，具体如下：

    2.3.1召回工作的开展区域化差异明显

    我国的经济发展水平很不均衡，东南沿海地带，尤其是长三角、珠三角地区的工业门类齐全，制造业发达，对外贸易活跃，在人力资源、检测机构、资金投入等方面也具有得天独厚的优势，因为企业众多，召回业务较为饱和。但与之形成鲜明对比的是，中西部及东北地区从事召回管理的人员相对缺乏，再加上经济结构单一等其他因素的影响，导致召回工作的开展相对滞后，区域化差异明显。

    2.3.2省级以内尚未形成有效的召回管理网络

    目前，国内除省级外，部分地区的地级市及县级市纷纷以分中心或工作站等形式成立了召回管理机构，但普遍存在职责划分不明、工作重叠等情况，需要进一步统筹管理。此外，还存在人员业务能力参差不齐的情形。如何有效地将各级召回管理机构进行整合，形成以省级召回中心为核心的召回管理网络仍需逐步优化。

    2.4惩处方式有待进一步革新

    要想做好召回管理工作，除了进行正面的宣贯、引导、支持，强有力而灵活多变的惩处手段也极为重要。在日常召回过程中，部分当事企业出于成本、观念等因素考量，常出现推诿扯皮等情形，拒不配合召回工作的开展，由于承办人员、部门手中没有直接的处罚权限，再加上针对处罚的监督手段、程序不完善，罚款金额也相对死板，导致召回管理机构对企业的威慑力不足，召回业务的推进强制性不足，步步维艰。同时也降低了召回管理人员的工作积极性。

    3、召回管理工作的完善和优化

    缺陷产品召回管理工作是个系统性工程，需要统筹管理。要想做好召回管理工作，在总体方针上要坚持“鼓励为主，惩处并进”；在具体实施过程中要树立“上级定方向，下级定细节”“统筹管理、各有侧重、灵活多变”“专业的事情交给专业的人做”等基本原则。具体如下：

    3.1积极开展“四进”活动

    所谓“四进”，就是为了全面提升广大消费者、生产企业及经销商等群体的召回认知而展开的“进学校、进商超、进社区、进企业”活动。这些区域不仅覆盖了消费者较为密集的公共场所，还涉及到了企业等召回责任主体单位。有效的推广、宣传及培训不仅可以提升广大消费者的召回认知度，营造良好的市场氛围，还可以极大地调动消费者的参与热情，从而可以将缺陷信息第一时间传递给召回管理机构。此外，召回知识的大力普及还可以促使企业正面了解召回，积极配合召回。

图 3 “四进”活动

图 4 良好召回氛围的形成

    3.2组建信息化共享平台

    为了更加有效地将现有信息进行整合，最有效的方式是建立立体化的信息分享平台，打破上下级部门之间、关联单位之间、区域之间、流通领域和生产领域之间的壁垒，实现信息流的畅通。在信息内容上设置“监督抽查”“国外召回信息”“国内召回信息”“国外标准动态”“国内标准动态”“典型舆情”等板块。在搜索方面，可设置“产品类别”“产地”等搜索条件。

    3.3加快实施召回相关的区域立法

    区域立法，在指在现有的法规框架下，根据区域（以省级为单位）的实际情况，以省级召回中心为核心，紧紧围绕召回工作而建立的区域法规。区域立法是将整个召回工作纳入法制化轨道，用制度的形式将区域内的召回管理机构进行规范、统筹，形成网络，从而实现召回工作的有序、高效推进。具体包含以下几个方面：

    3.3.1形成以省级召回管理中心为核心的召回管理网络

    根据实际情况，确定区域内召回管理机构分支的设立情况。对于制造业相对发达的地区，除地级市外，可以在县级市、区设立召回分中心；再下一级，可以增设召回工作站。而对于欠发达地区，则可以酌情减少分支机构。所有分支机构需以省级召回中心为核心，展开召回工作。

图 5 以省级召回中心为核心的召回管理网络

    3.3.2明确各级管理网络的权利和业务

    在区域内形成召回管理网络后，需对各级召回管理机构的权利和义务进行明确。省级召回中心直接向国家市场监督管理总局缺陷产品管理中心负责，统筹该区域内的所有召回事务，如人员培训、技术支持、资料备案、任务指派等，并根据召回案例的重要性，决定参与度，可采用独立调查或和分支机构协同调查的方式介入。而各级召回分中心或工作站分管本辖区内的召回事务，根据规定逐级上报，直至省级召回中心。尤其是召回实施阶段，基层召回管理机构可及时跟进，确保召回的真实、有效。

图 6 各级召回机构的职责明细（三级网络）

    3.3.3细化和规范惩处手段

    召回的本质就是消除产品缺陷，维护消费者的合法权益。但部分企业在召回活动中存在的推诿、拖延等不配合情形，严重侵害了消费者的合法权益，因此，强有力的惩处手段就显得尤为重要，是推动整个召回工作的重要补充。针对目前惩处手段中存在的问题，需进行如下优化：

    3.3.3.1惩处权限重新定位

    在一个区域内，针对不配合召回活动企业的惩处权限，除罚款数额巨大及吊销营业执照等特殊情况外，应下放在省级召回中心，但通过审批的形式接受监督。应遵循“谁办理，谁发起，谁关闭”的原则，只要有足够的证据材料，召回案例的具体承办人员即可发起惩处流程，直至该项召回事务关闭。

    3.3.3.2惩处方式需适当调整

    目前召回的惩处方式主要有“吊销营业执照”“罚款”等。其中，罚款较为死板，处罚力度不大，强制性不足，不能引起企业的足够重视。因此，为了形成强大的威慑力，建议在立法板块对惩处方面进行完善和优化，应将企业规模、社会危害性、涉案金额等多种因素考虑在内，科学设定违法成本并结合上不封顶的方式对企业进行约束，从而保证整个召回工作的有序、高效开展。

图 7 影响惩处结果的几个因素

    3.3.4结合区域的经济结构等特点，灵活开展召回业务

    结合各地经济发展水平不均衡、产业结构差异较大的特点，在召回业务上灵活分配，各有侧重。在产业结构方面，如汽车产业是上海、吉林、湖北、广东、重庆等区域的支柱产业之一，因此可以酌情将部分汽车相关类召回业务向该区域倾斜；江苏、浙江、广东等一带的一般消费品生产企业较多，则可以将一般消费品相关召回业务向这些区域倾斜。新疆、东三省、河南等区域是我国的农业大省，则可以将农机类产品相关召回业务向这些区域倾斜......在工作量方面，召回实施比较少的，可以酌情增加理论研究，从而实现召回业务的灵活开展。

图 8  召回业务分解

    综上所述，我国的缺陷产品召回管理工作虽然取得了长足的发展和进步，但由于起步晚、起点低，基础较为薄弱，仍存在一定的不足，需要持续的探索、完善和优化。相信经过长期的努力，我国必将形成良好的召回工作运行基础，即更全面的召回认知、更积极的舆论导向、更专业的召回团队、更流畅的召回程序、更强有力的惩处手段，从而确保整个召回工作的高效、有序推进，更好地为消费者的人身、财产安全保驾护航。