15年来，我国缺陷产品召回制度实施发挥了哪些作用？

    中国人民大学法学院教授郭禾反问了一句：“假设我们国家至今没有缺陷品召回制度呢？”意味着这15年召回的7000多万辆汽车、6000多万件缺陷消费品，将继续在市场流通。我国目前人口约14亿，这15年召回的缺陷产品总量在国家总人口的占比近1/10。“每10个人里面，就有一人可能会使用存在安全隐患的缺陷产品！这是个非常有震撼力的数据！”郭禾正色道。

    站在我国产品召回制度实施15周年的重要节点上，本刊记者采访了曾担任中国缺陷产品召回制度课题组组长郭禾，为志学之年的召回制度重温初心，整装再出发。

    召回制度该不该在我国建立？该如何建立？众多的品类中，该最先从哪类产品开始……

    15年前，我国的召回制度一片空白，缺陷产品在市场上“隐姓埋名”“辗转流通”，即使企业想主动召回，都不知道自己该找谁，以及如何操作。之所以现在消费者可以安心享受缺陷产品召回制度的保护，是因为一批又一批前人在大雨滂沱中站了出来，为雨中的众人撑起了保护伞——中国缺陷产品召回制度课题组，就是大雨中站出来的那一群人。

    从一个课题开始

    2001年前后，“三菱帕杰罗”以及诸如东芝笔记本等产品拒不召回的事件频繁发生后，作为政府主管部门，当时的国家质检总局（一下简称“总局”）发现没有相应的规章可以依法行政，对于这种情况，就产生了一个问题——应该怎么处理缺陷产品召回？

    据郭禾介绍，我国虽然有《产品质量法》，但客观地讲，《产品质量法》产生的年代是在90年代初期，那时我国刚刚放弃“有计划商品经济”，《产品质量法》的法律条文很多方面还有存在着旧体制的一些色彩。

    “因此，当时任职总局质量司的汪立昕和法规司的毕玉安，提出需要研究一下政府在召回行动中的角色。于是在总局的主持下成立了这个课题组。然而缺陷产品的召回问题涉及范围非常宽泛。总局意识到这个课题可能影响范围比较大，最终决定申报国家软科学课题。”（编者注：软科学是一门立足实践，面向决策的新兴学科，是为决策提供支撑依据的系统学科。针对经济社会发展中日益复杂的决策问题，对软科学开展了大量的研究。）

    “我会参与到这一课题组，是因为总局领导基于‘依法行政’的理念，认为首先得从法理上将这一制度讲清楚，在《产品质量法》的基础上，缺陷产品召回制度在其中应该处于怎样的位置？这事该不该由政府来管理？然后才是我们该用什么样的立法技术去构造这一制度。”郭禾补充道。

    法律可以分成两类，即公法和私法。郭禾认为，政府应该管的主要是公共事务，公共安全就是这类问题。规定政府如何处理公共事务的法律叫做行政法，属于公法的范畴。而因市场经济活动平等主体间的法律问题，如合同法，则属于民事法律，也称私法的范畴。因民事活动所生纠纷当事人可以自行协商或者通过司法途径去处理，而不应由政府动用公共资源。具体到产品质量问题，政府应当管的是涉及公共利益的质量问题，比如安全的问题。而缺陷产品的管理问题恰恰是涉及公共安全的问题。这不同于因偶然原因产生的一般的质量不合格产品问题。

    2001年课题组成立、申报课题后，2002年课题正式立项。课题组成员除了来自高校和有关研究机构外，还有来自总局、相关检测机构等的各方面的专家。总局质量司、法规司不仅从方向上把握课题研究的走向，且随时直接参加相关研究和调研工作，在后来的召回制度实施中更发挥了重要的决定性作用。

    汽车行业先开拓

    郭禾回忆，课题组成立之后，便开始研究各国的缺陷产品召回制度，参考了许多国外成熟的召回系统与既有制度，结合我国的国情，总局领导与课题组一致认为，在我国尚无任何召回经验的情况下，作为国内支柱产业的汽车行业，可作为召回制度实施的突破口。一方面是由于汽车召回问题会随着我国汽车保有量的增加，越来越突出；另一方面是因为车辆登记制度为追踪到每辆车的消费者提供了可能。总局非常重视这个课题，于是决定以汽车召回为起点，由总局质量司原司长于献忠亲自带队开始考察研究各国汽车召回制度。

    随后，总局与课题组在国内外围绕汽车召回进行了大量的调研工作。在国内通过会议、拜访等各种方式接触了几乎所有的国内汽车厂商，倾听他们的意见和观点；还花了近一个月的时间，马不停蹄地访问了数十家德国、法国、欧盟、美国等国外官方和民间的产品安全机构。课题组还分别在国内外拜访了已经进入中国市场的奔驰、克莱斯勒、大众、丰田等知名国际汽车厂商。这期间还曾耗费近一周时间专门聆听奔驰公司的产品安全专家以及由奔驰公司邀请的德国政府负责公路安全的官员对其召回机制的介绍。此外，课题组成员还在其他出访机会中拜访了爱尔兰、香港等地负责产品安全的官方和民间机构，并收集了大量书面材料。在一年多的时间里，课题组通过各种方式了解了国外的产品召回制度的实施状况，尤其是了解和学习了先进、成熟国家的汽车召回管理制度与实施方法。最终向总局提交了相关研究成果，并配合总局完成了我国首个缺陷产品召回规定，即《缺陷汽车产品召回规定》的起草工作。

    从规定上升到条例

    2004年10月1日，《缺陷汽车产品召回管理规定》（下简称《规定》）发布，标配着我国汽车召回制度正式实施。

    2007年8月27日，《儿童玩具召回管理规定》发布实施。我国召回产品种类从汽车拓展到儿童用品。

    2013年1月1日，《缺陷汽车产品召回管理条例》（以下简称《条例》）开始实施。

    郭禾解释到，《规定》虽然是4个部委共同联署发布的，但在我国的规范性文件层级上是比较低的。因为在我国的法律体系里，由上至下为宪法、法律、行政法规（国务院条例），然后才是部门规章。《规定》属于部门规章。人民法院做出判决时，判决主文中不能将部门规章作为判案依据，只能作为参考。在司法审判中部门规章实质上更像是一项证据，司法机关可以酌情采信或者不予采信。所以要让汽车召回制度真正进入到法律体系，至少还需上升到行政法规这个层级。从这种意义上分析，《条例》相比原来的《规定》，在法律效力方面层级更高。

    此后，2016年1月1日，《条例》的配套规章《缺陷汽车产品召回管理条例实施办法》正式实施。它对《条例》的程序和规范做了进一步明确和细化。同日，《缺陷消费品召回管理办法》也正式实施，消费品召回管理也有法可依。

    2018年4月1日，支撑《条例》实施的重要标准——《汽车产品安全风险评估与风险控制指南》（GB/T34402-2017）实施，不仅为我国汽车产品缺陷与安全领域相关法律法规的落实提供了有效支撑，为汽车行业实施缺陷产品召回提供业务指导，还填补了国际空白，具有重要的现实意义和使用价值。同年5月1日，《消费品召回 生产者指南》（GB/T 34400-2017）正式实施，为生产者建立召回体系、开展召回工作提供业务指导。

    今年2月2日，《消费品召回管理规定（征求意见稿）》经市场监管总局对外公开征集意见。

    从《规定》到《条例》，从汽车单一品类到全面实施消费品召回，我国的缺陷产品制度不断完善，实现跨越式发展。截至2019年8月31日，我国累计实施汽车召回1927次，召回缺陷汽车7371.23万辆；实施消费品召回2034次，召回缺陷消费品6342.10万件。

    有成就但更要发现问题

    郭禾认为，与其他质量监管制度相比，召回制度不一样的地方，在于它是一种产品进入市场以后的管理手段，即后市场管理。《规定》的实施，填补了我国在这方面的空白，并且从缺陷汽车产品开始，形成了一套较为成熟且完善的缺陷产品召回制度，也为其他品类召回制度的建立奠定了坚实的基础。“召回制度实施的这15年来，更好地维护了公共安全与公共利益，更好地保障了每一位消费者的财产和人身安全，意义重大。”

    但是，只有制度的建设还远远不够，还是要清醒地认识到，我国召回制度的发展在实践中仍面临一些问题。郭禾认为，主要有以下几方面。

    一是将原始数据共享，不同国家机构间协调机制面临考验。从当初的汽车召回到消费品召回，再到如今的环保召回。郭禾认为，任何一个新制度的实施，也是对国家机构协调机制的考验。这一问题由来已久，反映在机构改革和制度完善的方方面面。如今依然没能彻底解决。以缺陷汽车召回制度为例，制度实施时需要各部们之间的协调，最为直接的就是如何共享相关信息，即如何获取分别掌握在公安、交通、海关、路政等多部门的原始数据，以及如何在此基础上分别从不同角度、不同目的或需求对这些原始数据进行汇总和分析，从而更好地发现召回的系统性缺陷。

    二是需要更加完善的配套机制。郭禾强调，现实中除了来自官方机构的数据外，还有来自民间机构的，比如来自4S店、汽车厂商、消费者协会所受理的投诉等等数据。信息时代中，对大数据的采集和处理能力直接反映了政府的行政能力，这也是一个国家是否真正发达的重要指标。因此，我国应当建立一个能够采集各种这些数据并将其汇集起来供社会共享的基础性配套机制，并用制度将这一机制法定化。如此一来可大大提高社会的运转效率。

    三是发现和处理缺陷的监管机构技术能力需进一步提高。如今，国家市场监督管理总局缺陷产品管理中心业务上接受市场监管总局的指导和委托，主要承担全国缺陷汽车产品、消费品召回和汽车三包的日常管理与技术支持工作。50、60人的团队，要提供我国所有的产品召回技术支撑。反观欧美国家，相关机构建有设备非常先进的实验室，有足够的资金购买车辆检测，并且还有一批进行数据分析的专家。国家需要更加重视召回工作，为促进缺陷产品管理机构综合实力的提升，有必要给予相应的资金与政策支持。

    四除汽车以外，再选定一些与公共安全相关且可追溯实施效果的行业，例如电子产品，继续建立一些单一品类的召回制度，从而减少因缺陷产品给公众和社会造成的损失。同时，这也能更好地引起特定产品消费者的重视。

    总之，召回制度的完美实施需要政府相关部门有大局观。只有在大局观引导下，才能实现政府各部门乃至社会各机构间的有效协调。如果能从立法技术和考核标准上，促使大家能够不是站在某一单独的机构或者部门看问题，而是更高层面的大局来关注或推动召回制度，才能够更好地促进、协调各部门在召回方面的实施。

    后记

    近几年，郭禾从事的工作已经与召回不那么密切，但有意思的是作为一名普通的消费者，郭禾成为了自己参与建立的缺陷汽车产品召回制度的受益人。“前不久我自己的车刚刚被召回。我完全没有发现自己的车存在安全隐患，但我接到了4s店打来的电话。企业主动召回已经成为常态，这就是一个很大的改变。”

    古人云，三十而立，但其实三十而立前还有一句话，吾十有五而志于学。两句话连在一起的意思是，“我十五岁时开始立志学习，三十岁能自立于世（学有所成）。”对于大踏步向三十迈进的召回制度而言，或许“大局观”三个字，可以成为我国召回制度的发展，所立一个新的志向！